Ungewöhnlich niedrige Angebote: Wann ein billiger Preis zur Ablehnung führt und wie Sie ihn verteidigen

Das billigste Angebot gewinnt nicht immer. Wenn Ihr Preis zu niedrig erscheint, um real zu sein, ist der Auftraggeber verpflichtet, Sie um eine Erläuterung zu bitten, und ist berechtigt, Ihr Angebot abzulehnen, wenn die Erklärung nicht überzeugt. Bieter treffen diese Regel zweimal: einmal, wenn ihr eigener aggressiver Preis in Frage gestellt wird, und einmal, wenn ein Mitbewerber mit einem Preis gewinnt, der die Leistung unmöglich decken kann.

Dieser Ratgeber behandelt beide Seiten.

Die Regel

Artikel 69 der Richtlinie 2014/24/EU besagt, dass der Auftraggeber den Bieter zur Erläuterung des Preises auffordern muss, wenn ein Angebot im Verhältnis zu den Bauarbeiten, Lieferungen oder Dienstleistungen ungewöhnlich niedrig erscheint. Der Auftraggeber prüft dann die Erläuterung und kann das Angebot nur dann ablehnen, wenn die Nachweise den niedrigen Preis nicht zufriedenstellend erklären. Zwei Fälle sind strenger:

• Wenn der Preis niedrig ist, weil der Bieter Verpflichtungen nach Umwelt-, Sozial- oder Arbeitsrecht (Artikel 18 Absatz 2) verletzt, muss der Auftraggeber ablehnen.
• Wenn der Preis aufgrund von Beihilfen niedrig ist, kann der Auftraggeber das Angebot erst nach Rücksprache mit dem Bieter ablehnen und nur, wenn die Beihilfe nicht als rechtmäßig nachgewiesen werden kann. In der Praxis ist dieser Fall außerhalb weniger Sektoren selten.

Das Wort "erscheint" ist wichtig. Die Richtlinie definiert keinen Schwellenwert. Das nationale Recht und die Auftraggeber tun dies auf verschiedene Weisen.

Was die Nachfrage auslöst

Drei Mechanismen sind in der gesamten EU verbreitet:

1. Eine Formel im nationalen Recht. Spanien und Italien schreiben unter anderem eine solche ins Gesetz: Ein Angebot gilt als ungewöhnlich niedrig, wenn es einen festgelegten Prozentsatz unter dem Durchschnitt der anderen Angebote oder unter der Schätzung liegt, mit Regeln, die sich bei wenigen Bietern ändern. Die Formel steht in den Vergabeunterlagen oder in dem von den Unterlagen genannten nationalen Recht.
2. Ein vom Auftraggeber festgelegter Schwellenwert. Manche Vergabeunterlagen nennen einen eigenen Test, zum Beispiel "jeder Preis, der mehr als 20 Prozent unter der Schätzung liegt".
3. Ermessen. Wo nichts schriftlich festgelegt ist, entscheidet das Bewertungsgremium, was unplausibel erscheint. Ein Preis deutlich unter allen Mitbewerbern und der Schätzung wird hinterfragt; ein Preis, der lediglich der niedrigste ist, nicht.

Lernen Sie den Test kennen, bevor Sie Ihren Preis kalkulieren. Wenn eine nationale Vermutung bei 20 Prozent unter dem Durchschnitt greift, kauft Ihnen ein Rabatt von 22 Prozent einen schriftlichen Rechtfertigungsaufwand und ein Ablehnungsrisiko; ein Rabatt von 19 Prozent nicht. Der Preisgestaltungs-Ratgeber erläutert, wie Sie sich gezielt positionieren.

Was der Auftraggeber fragt und was als Antwort zählt

Die Anfrage ist in der Regel ein Schreiben mit einer Frist von wenigen Tagen. Sie kann allgemein eine Rechtfertigung verlangen oder auf bestimmte Teile des Preises verweisen. Die Richtlinie nennt die Arten von Erklärungen, die der Auftraggeber berücksichtigen muss:

• Die Wirtschaftlichkeit Ihrer Methode. Ein Fertigungsverfahren, ein Dienstleistungsmodell oder eine Baumethode, die tatsächlich günstiger ist als das, was Mitbewerber einsetzen.
• Technische Lösungen oder außergewöhnlich günstige Bedingungen, die Ihnen zur Verfügung stehen: ein bestehender lokaler Standort, bereits abgeschriebene Ausrüstung, Materialien aus einem langfristigen Vertrag.
• Originalität Ihres Angebots.
• Einhaltung der Verpflichtungen nach Artikel 18 Absatz 2: Umwelt-, Sozial- und Arbeitsrecht, einschließlich Tarifverträgen. Dies ist der Punkt, den der Auftraggeber prüfen muss.
• Einhaltung derselben Verpflichtungen durch Ihre Unterauftragnehmer.
• Beihilfen, sofern vorhanden.

Was nicht zählt: "Wir wollen die Referenz", "Wir akzeptieren eine niedrige Marge", "Unsere Mitbewerber sind überteuert". All dies kann wahr sein, und keine dieser Aussagen erklärt, wie die Leistung für das Geld erbracht werden soll.

Eine überzeugende Rechtfertigung schreiben

Eine gute Rechtfertigung ist eine Kostenaufstellung mit Nachweisen, kein Absichtsschreiben. Strukturieren Sie sie so, wie der Auftraggeber sie lesen wird:

1. Beschreiben Sie den Leistungsumfang so, wie Sie ihn den Unterlagen entnommen haben, damit der Auftraggeber sieht, dass Sie nicht eine kleinere Leistung kalkulieren.
2. Zerlegen Sie den Preis in seine Bestandteile: Arbeitskräfte nach Rolle und Stunden, Materialien, Unterauftragnehmer, Ausrüstung, Gemeinkosten, Marge. Gleichen Sie die Summe exakt mit dem Angebotspreis ab.
3. Belegen Sie die Sätze. Lohnabrechnungen oder Tarifverträge für Arbeitskräfte, Lieferantenangebote für Materialien, Eigentumsnachweise für Ausrüstung. Liegt Ihr Lohnsatz unter dem Tarifvertrag, erwarten Sie eine Ablehnung; entspricht er dem Tarif und sind Ihre Stunden wegen der Methode niedriger, erläutern Sie die Methode.
4. Nennen Sie die günstige Bedingung und belegen Sie sie: das 3 km von der Baustelle entfernte Depot, der Rahmenpreis mit Ihrem Lieferanten, die bereits für einen anderen Kunden entwickelte Software.
5. Zeigen Sie die Marge. Eine kleine positive Marge ist glaubwürdig. Eine Null- oder Negativmarge braucht einen geschäftlichen Grund, den der Auftraggeber akzeptieren kann, und viele Bewertungsgremien akzeptieren keinen.
6. Beantworten Sie jeden konkreten Punkt, den der Auftraggeber angesprochen hat, in seiner Reihenfolge, jeweils mit einer eigenen Überschrift.

Halten Sie den Ton sachlich. Das Gremium sucht nach einem Grund, Sie im Verfahren zu behalten, denn die Ablehnung eines niedrigen Angebots bedeutet auch höhere Kosten; geben Sie ihm einen.

Ein Rechenbeispiel zur Vermutung

Die spanische Standardregel für Verfahren, die nur auf den Preis abstellen, die viele Vergabeunterlagen übernehmen und anpassen, arbeitet mit der Anzahl der Bieter. Bei einem einzigen Angebot gilt es als ungewöhnlich niedrig, wenn es mehr als 25 Prozent unter der Schätzung liegt. Bei zwei Angeboten, wenn eines mehr als 20 Prozent unter dem anderen liegt. Bei drei oder mehr, wenn es mehr als 10 Prozent unter dem arithmetischen Durchschnitt aller Angebote liegt, nachdem zunächst Angebote ausgeschieden wurden, die selbst mehr als 10 Prozent über diesem Durchschnitt liegen (bei genau drei Angeboten nur das höchste).

Fünf Bieter bieten 940, 900, 880, 860 und 700 Tausend Euro. Der Durchschnitt beträgt 856. Nichts liegt mehr als 10 Prozent darüber, also wird nichts ausgeschieden. Zehn Prozent unter 856 sind 770: Das Angebot von 700 gilt als ungewöhnlich niedrig, und sein Bieter erhält das Schreiben. Das Angebot von 860, nur 12 Prozent unter der Schätzung von 980, wird überhaupt nicht hinterfragt.

Zwei Lehren. Der Test bezieht sich in der Regel auf die anderen Angebote, nicht auf die Schätzung, sodass Sie ihn im Voraus nicht mit Sicherheit berechnen können; Sie können nur anhand der Vergabevergangenheit schätzen, wo das Feld landen wird, und über der wahrscheinlichen Linie bleiben. Und ein einzelner sehr niedriger Mitbewerber senkt den Durchschnitt für alle, weshalb aggressive Bieter gelegentlich einen zweiten, ansonsten sicheren Bieter mit in das Rechtfertigungsverfahren ziehen.

Wenn der Preis eines Mitbewerbers unmöglich ist

Die Regel gilt in beide Richtungen. Wenn Sie gegen einen Preis verlieren, der nicht einmal den gesetzlichen Mindestlohn für die Stunden decken kann, die der Vertrag erfordert, haben Sie Grund zum Handeln:

• Vor der Zuschlagsentscheidung schreiben Sie dem Auftraggeber und legen mit Zahlen dar, warum der Preis nicht regelkonform sein kann, und verlangen die Anwendung von Artikel 69. Auftraggeber sind zur Untersuchung verpflichtet; ein begründetes Ersuchen macht es schwer, dies zu unterlassen.
• Nach der Zuschlagsentscheidung ist die Stillhaltefrist genau dafür da. Der Ratgeber Anfechtung einer Entscheidung erläutert die Fristen. Eine Nachprüfungsstelle wird fragen, ob der Auftraggeber den niedrigen Preis tatsächlich geprüft hat; ein Auftraggeber, der ihn ohne Nachfrage durchgewinkt hat, ist angreifbar.

Bauen Sie Ihren Fall aus öffentlichen Daten auf. Die Schätzung des Auftraggebers, die durch das Leistungsverzeichnis implizierte Stundenzahl und die anwendbaren Tarifsätze sind alle öffentlich; die Bekanntmachung vergebener Aufträge nennt Ihnen den Siegerpreis. Wenn die Rechnung nicht aufgeht, sagen Sie dies schriftlich.

Drei Gewohnheiten, die Sie aus der Schusslinie halten

• Kennen Sie die nationale Vermutung in jedem Land, in dem Sie anbieten, und halten Sie Ihren Preis knapp darüber, sofern Sie nicht bereits vor der Abgabe eine Rechtfertigung bereit haben.
• Bereiten Sie die Aufstellung vor, bevor die Anfrage kommt. Wenn Sie die Rechtfertigung an einem Nachmittag aus vorhandenen Unterlagen erstellen können, ist ein niedriger Preis eine Entscheidung. Wenn Sie sie erfinden müssten, war der Preis falsch.
• Gehen Sie niemals unter den Tarifvertrag. Das ist die eine Linie, die der Auftraggeber nicht mit Ihnen überschreiten kann, gleichgültig welche Erklärung angeboten wird.

Ein niedriger Preis ist ein legitimes Mittel in der öffentlichen Vergabe. Die Regel gegen ungewöhnlich niedrige Angebote verbietet ihn nicht; sie verlangt von Ihnen, ihn zu belegen. Bieter, die ihn belegen können, gewinnen den Auftrag. Bieter, die es nicht können, verlieren ihn zweimal: einmal in der Bewertung und erneut auf dem Markt.